【ISO 45001系列】 規劃-緊急準備與應變的規劃

發布日期:2022/04/07

前言

依據筆者在「【ISO 45001系列】 規劃-管制措施規劃的概述與風險管制措施規劃」一文中,針對常態性且不可接受的風險,提出管制措施的規劃方法。

雖然說風險已經被降到可以接受的風險了,但別忘記我們一開始在估算風險是否可以接受的時候,是同時考量到危害以及發生的頻率綜合考量。

也就是說,在可以接受的風險裡面,其實存在著雖然發生機率很小,但是一發生就會造成很大規模傷亡的危害。

這類的危害雖然發生機率非常非常小,但由於組織也不可能一直都是不改變的狀態,環境也有變動的可能,所以針對這類型的危害跟風險,其實還是需要規劃真的很不幸發生時,組織應該要做什麼事情來因應,這就是緊急準備與應變措施的目的。

ISO 45001中的緊急準備與應變管制規範

ISO 45001標準針對緊急準備與應變管制措施的規劃,是放在「運行」中的「管制措施規劃」的一個小段落。大致上的內容筆者這邊整理如下:

針對所鑑別潛在的緊急情況,不論是自然、技術或人為因素造成的事故,甚至是正常工作時間或非正常工作時間所發生的事故,ISO 45001標準規定組織都應該對其建立、實施並維持應變計畫。

對於應變計畫的規劃必須要考量到利害關係者的需求,且必須與所有工作者、承攬商、訪客、緊急應變服務機構等進行溝通。提供工作者關於應變計劃的訓練並定期測試相關能力,評估應變計劃的績效,必要時應修改應變計劃,並維持與保存相關文件化資訊。

咦?對於大規模的危害不幸發生時就這樣子規範就夠了嗎?

嗯,那是當然不夠的XD。

本文建議的具體作法

緊急準備與應變措施的意義與功用

對於危害進行危害鑑別,並經由風險評鑑後規劃風險降低措施,雖然將風險降至可接受風險以下,但仍有殘餘風險。且風險本身考量到嚴重度與發生可能,有些危害因發生可能低而被列為可接受風險,一旦發生危害則可能造成嚴重的後果,因此對於此類風險仍需要有效控制措施,由第一線工作者或特定組織所立即採取的行動方案或措施,此即緊急應變(Emergency Respone)。

緊急準備與應變措施的特性

而在緊急情況之下,組織並無充分的時間來決定誰應負責何事、如何進行、如何能得到外界的支援,且若無法短時間內採取有效的控制措施,即可能導致嚴重後果,故組織應於平時針對可能發生的緊急狀況,研訂相關緊急應變計畫並實施訓練,才能讓人員在緊急情況下有效處理、降低損失。

緊急準備與應變之規劃不若變更管制之規劃複雜,而且緊急準備與應變是基於前述危害鑑別與風險評鑑後之殘餘風險,故無需於此一步驟再進行危害鑑別與風險評估,只需將「緊急準備與應變」此一步驟置於危害鑑別、風險評鑑之後即可。

有鑑於變更管制措施基於我國職業安全衛生管理系統(Taiwan Occupational Safety and Health. Management System, TOSHMS)與ISO 45001標準規定差異不大,筆者以TOSHMS之「變更管理技術指引」作為變更管制之架構,於緊急準備與應變這個部分,筆者亦以勞動部104年針對TOSHMS所研訂之「緊急應變措施技術指引」[1]輔以ISO 45001標準之規定,並配合筆者於其他篇所建立之管制措施相關制度,架構此一部分之「緊急準備與應變」。

因此此部分僅包含「選擇參與訂定計畫的成員與資源評估」、「研訂緊急應變計畫」、「緊急應變的訓練及演練」以及「緊急應變計畫的檢討與修正」,以下將針對各部分的內容進行說明。

選擇參與訂定計畫的成員與資源評估

於規劃緊急應變計畫之前,組織必須指派一組不同技術背景人員來規劃合適的緊急應變計畫。

而因為緊急應變計畫涉及人力和經費資源的運用,最高管理階層較易掌握,且最高管理階層依照ISO 45001標準之規定,必須展現其職業安全衛生管理系統所需的資源已經備妥,故筆者建議緊急應變計畫規劃小組負責人,應由組織最高領導階層擔任負責人。

緊急應變的小組成員的數量可以考量規模大小、運作特性等因素,但須包含不同單位之人員,且必須涵蓋職業安全衛生單位人員及主管,並由緊急應變計畫規劃小組負責人,依其專長或職稱指派不同的工作,如資料蒐集、通報程序的編擬等。

緊急應變計畫規劃小組於規劃緊急應變計畫之前,必須先評估組織現有的應變能力和資源,能力之部分包含員工的專業技能、經驗或訓練,資源的部分則包含器材、裝備以及後勤支援供應等。

下表為筆者依照「緊急應變措施技術指引」中所提供評估應變能力與資源時,可能考慮層面的檢核表範本,組織可以依本身的情況添加檢核表之內容,進而用以檢視組織對於緊急應變資源與能力是否充足。

緊急應變措施規劃之應變能力與資源評估檢核表範本參考,由於完整表單較大,不好以圖片的方式置於網站上,因此詳細檔案的內容可以點擊本圖連結pdf檔案下載

由於緊急應變計畫中一般都是針對特定危害所規劃,故筆者上面之「緊急應變措施規劃之應變能力與資源評估檢核表」可以配合筆者於「【ISO 45001系列】 規劃-規劃的概述與危害鑑別」一文中的危害鑑別檢查表,於「危害編號」一欄位中串聯危害鑑別檢核表填寫危害編號,方便整合兩個步驟,若一個緊急應變計畫預計要處理多個不同危害,則針對每一個危害之評估都可以填寫一份「緊急應變措施規劃之應變能力與資源評估檢核表」。

對於檢核的內容若為「否」,則表示組織目前對於緊急應變的部分可能有不足,負責之評估人員須描述現有狀況,並與緊急應變措施規劃小組討論改善措施。

研訂緊急應變計畫

組織對於危害鑑別與風險評鑑後的殘餘風險,若有辨識出可能的緊急狀況,則必須針對該緊急狀況進行分類並訂定緊急應變計畫,對於緊急應變計畫所需包含之內容,筆者參考上述指引表列於下表。

緊急應變措施技術指引所要求緊急應變計畫之內容[本圖可以點擊放大]

筆者建議緊急應變計畫規劃小組於規劃時,應假設該緊急狀況發生時的所有可能情形,並且針對每一個可能的情形設定行動方案。

筆者認為,緊急應變計畫於規劃時其實可以大致歸類為兩大部分:「做些什麼」、「誰負責做?」

做些什麼

針對「做些甚麼」的議題,於緊急應變措施技術指引中,即各種不同情況的「行動方案」,由於不可能在發生事故後才現場規劃,故緊急應變計畫規劃小組必須在緊急狀況尚未發生時,對於所有與緊急狀況相關之可能情形規劃行動方案。

筆者建議於規劃時,對於所辨識出可能遭遇的緊急情況、損害特性以及後果,應先將緊急狀況造成的可能情況加以分級,再規劃不同等級的行動方案。

分級原則以及對應的措施,可以參考緊急應變措施技術指引中的分級原則:

第一級:侷限於組織內的小型災害,僅影響組織的某一區域,而且可以由組織本身的應變能力予以撲滅。

第二級:發生於組織內的大型災害,但不至於蔓延到組織外部,須利用組織本身的應變小組的能力,甚至必須外部支援。

第三級:發生於組織內部的災害,但會蔓延到組織外部,通常會對外部人員、財物造成威脅,且一定需要外部支援。

雖然災害可以分為上述幾級,但是因為災害過程會隨時變化,所以任何應變其實都要考慮真正現場的情況,不該拘泥於不同等級的災害,有時候可能要考量危害範圍或程度越嚴重,要適度調整較高的應變等級。

將緊急狀況可能造成的情況加以分級後,緊急應變計畫規劃小組可以參考相關資料如危害性化學品後果分析、擴散模擬資料、各類外在條件等,配合現場區域圖將管制區域分為災區(Hot zone)、警戒區(Warm zone)、安全區(Cold zone)規劃不同的行動方案。

於確認完緊急狀況可能造成的所有情況,且進行大略分級並規劃管制區域後,緊急應變計畫規劃小組便可依不同等級、不同管制區域規劃其對應的行動方案,對於行動方案的內容,緊急應變措施技術指引建議應包含以下內容:「急救方案」、「應變處理方案」及「個人防護方案」。

急救方案而言,應包含一般急救,以及特殊物質造成特殊毒性特殊急救,並規劃應具備的緊急醫療與個人的急救設施,針對外部可以支援的醫療能量,如救護車、診所等應列一份清單,內容涵蓋單位名稱、連絡電話、地址、所能提供的醫療服務及往返所需的時間等。

應變處理方案可能包含洩漏著火的處理方案、建築物機械設備等拆除處理方案,應依照不同緊急狀況規劃不同的行動方案。

個人防護的部分,除了事故發生現場人員的個人防護外,對於救災人員的個人防護更應該要重視,並且依據現場危害物質的特性與能量的強度,採用不同等級的防護具。

誰負責做

針對緊急應變計畫中的「誰負責做」的議題,筆者認為,緊急應變計畫規劃小組應先將組織中與緊急狀況相關的工作者,分為「未直接參與救災人員」以及「直接參與救災人員」。

對於未直接參與救災人員,必須要在最短時間內將其疏散到安全的地點,避免災害擴大時遭受波及甚至影響整體的救災行動,因此對於此一部分之人員,緊急應變計畫規劃小組需規劃「疏散措施」。

在ISO 45001標準中要求應變計畫的規劃必須要考量到利害關係者的需求,且必須與所有工作者、承攬商、訪客、緊急應變服務機構等進行溝通,因此筆者認為此一部分的「未直接參與救災人員」必須將承攬商、訪客等納入考量,甚至當事故可能會影響到臨廠或廠外村落、社區時,應變小組亦有透過各系統通知相關人員疏散的義務。

緊急疏散的時機需由應變總指揮官依照現場災害情況決定是否進行,並非所有的災害發生時都需要進行疏散。

對於疏散的路線,緊急應變措施技術指引中規定至少需有兩條路線,且應事先規劃,以便提供應變總指揮官依現場情況決定疏散路線,而職業安全衛生設施規則中亦有數規定,如第34條就要求組織對於緊急避難出口等,應保持隨時能應用的狀態,因此除了規劃疏散路線外,組織平時需確保疏散用之緊急出口等需保持暢通。

組織亦可以選擇廠內或廠外的集合地點,使未直接參與救災人員能較快速進行疏散,但不論是規劃疏散路線或集合地點的疏散方式,皆不可過於靠近,最好是在完全相反的方向,並且需有複數選擇較佳。而人員疏散到集合地點時,應進行人員清點和回報確認人員安全離開災區,然,對於訪客或承攬商人數上不易掌握,故筆者建議應於平時對於其進出應予登記,並確實掌握進出時間,以便確認在廠人數。

由於事故發生時仍須由一組緊急應變小組進行救災行動,對於直接參與救災人員,緊急應變計畫規劃小組需要事前安排緊急應變小組的組成和權責分工。

下表為本文參照緊急應變措施技術指引之建議,整理出事故發生時,緊急應變小組之單位與權責內容。

緊急應變措施技術指引中之緊急應變組織單位與權責內容[本圖可以點擊放大]

針對各種情況所訂定的行動方案,於真正事故發生時須有一「應變指揮官」來負責整個事件的管理,包含選擇行動方案、指揮各團隊的配合等,若是狀況複雜,可以設置輔助指揮官的人員或是規劃團隊作為應變指揮官的幕僚,協助應變指揮官擬定緊急應變行動和救災戰術。

指揮團隊中除了應變指揮官以外,尚有負責確認救災人員安全的「安全官」、作為與其他救災團隊聯絡窗口的「聯絡官」,以及作為新聞媒體聯絡窗口發布與事故有關正確資訊的「資訊官」。

指揮團隊以及計畫團隊依照現場的情況所決定的行動方案與救災戰術,須由執行團隊負責監督團隊內的人員執行,完成指揮官所交付的任務,並將災況和資源使用回報指揮團隊。

對於行動方案與戰術執行時所需要的設備、資源等都必須由後勤組負責清點、確保資源皆足夠並適時提供必要的資源,包含提供維持組織運轉所需的資源、任務執行時所需要的設備與能源物資,與事故發生後的設備修復資源等。

而事件中所有的花費以及直接或間接的損失,都必須由應變小組中的財務團隊負責記錄,必要時可由財務團隊提供資金調度完成行動方案。

事故發生時緊急應變小組的執行團隊會在第一線執行行動方案,但是對於其他如指揮團隊、規劃團隊、後勤團隊等,必須要待在一個安全的地方提供整體指揮以控制緊急狀況,因此需要「緊急應變中心」。

緊急應變中心是一個預先指定,在發生緊急狀況時作為政策、相關決策和轄區資源分配的處所。根據緊急應變措施技術指引,緊急應變中心不宜離事故地區太近,否則會被災害波及,而若是受到災害波及應能迅速撤至另一集合地點。

因此在地點選擇的考量上,必須要考慮到結構體的安全性、連外交通的順暢性以及對外尋求支援的方便性。在緊急應變中心中,事業單位內、外應變資料、相關設備在緊急應變中心中都應該隨手可得,並且配有與外界聯繫的電話、緊急電源等。

勞動部緊急應變措施技術指引中,建議緊急應變中心應具備以下資料與設備:(1).緊急應變計畫書、緊急應變程序書、物質安全資料表。(2).製程、公用、消防等管線儀錶圖(P&IDs)及緊急處理措施資料。(3).消防設備配置圖和鄰近地區圖。(4).內、外部參與應變工作之人員、 組織、 社區和特殊單位等的聯絡電話(包含夜間)、住址與相關資料。(5).內部及外部連絡通訊設備(含電話、無線電、熱線、傳真機等)。(6).緊急照明。(7).通訊紀錄文件和設施(通訊記錄表、錄音機)。(8).內部及外部支援單位之應變器材清單。(9).個人防護裝備和急救設備。(10).緊急應變其間所需之食物、 飲用水、住宿等措施。

緊急應變的訓練及演練

緊急應變的訓練以及演練,除了可以提升人員的應變能力,亦可以測試緊急應變計畫的適用性,發現緊急應變計畫之缺失,甚至可以透過緊急應變計劃公開的訓練與演練,獲得公眾對事業單位預防危害的信賴與認同。

考量到ISO 45001標準要求應變計畫的規劃必須要考量到利害關係者的需求,以及與工作者、承攬商、訪客、緊急應變服務機構等進行溝通,筆者建議於緊急應變訓練及演練時,除了將全體員工納入,還需邀請利害關係者參與,對於緊急應變小組的成員更應施以必要訓練。

緊急應變的訓練與演練方法,可以透過「講解」、「沙盤推演」、「單元訓練」以及「實地演習」等四種模式。

講解,可以藉由平時對於相關人員的說明、教育訓練,或是在展開應變活動前對於活動內容和步驟的口頭報告。

沙盤推演則是提供一個沒有壓力或時間限制,無需耗費過多應變資源的靜態模擬訓練,參與沙盤推演的人員可以依據實際應變時的流程、動作逐一推演和報告,藉此協調各應變組織單位與查核應變計畫的功能。

單元訓練是用來測試或評估個別應變單元或局部計畫,訓練時應選擇特定的單元單獨練習,盡量模擬真實的情況且對於訓練的時間需嚴加掌控。

實地演練則是與單元訓練的做法類似,但不同的是必須要串連所有的單元訓練,測試整個應變計畫,實地演練必須完全模擬真實情況,演練時間也較單元訓練來得長。

筆者建議緊急應變的訓練可以透過筆者於「【ISO 45001系列】 制度架構-教育訓練制度」一文所建立之教育訓練制度,於平日不同職稱或工作內容之教育訓練時,一併安排緊急應變之相關內容,方能確保此處的緊急應變計畫措施,能符合ISO 45001標準中所有工作者對於「危害、職業安全衛生風險以及相關措施」須有所認知,且工作者對於決定消除危害和降低風險的措施需參與規劃、實施、改進等過程之要求。

緊急應變計畫的檢討、修正與文件化資訊

規劃好的緊急應變計畫,除了透過緊急應變的訓練以及演練外,還需要透過定期或不定期的檢討修正,方能符合需求。

不定期的檢討修正時機包含緊急狀況發生後、演練檢討確認須修正時、相關事業單位發生緊急狀況時、作業環境與法令等變更時等,且必須要考慮到利害關係者之意見。

緊急應變計畫之檢討與修正可以透過筆者於「【ISO 45001系列】 制度架構-溝通制度與文件化資訊的保存制度」一文中建議設立之溝通制度,廣納組織各單位對於緊急應變計畫之意見。而配合ISO 45001標準之要求,因應緊急狀況的過程與計畫不論是於規劃完、檢討修正完後都需保留其文件化資訊。

結語

雖然已經將風險降到了可接受的風險,但因為有部分的重大危害還是有發生的可能,就算發生的機率再怎麼低,職業安全衛生管理系統對於憾事發生時,還是應該要有相對應的作為。

雖然筆者這邊都是說緊急應變措施是要處理常態性風險降到可接受風險以下時,危害仍發生的情況。但其實在像是變更管制、採購管制或是外包承攬管制的時候,其實也應該要有緊急應變措施的考量,這樣才會比較完善。

而觀緊急準備與應變的措施在ISO 45001的規範中其實也不算太多,亦多為骨架性的規定。有鑑於筆者對於其他各類的管制措施都是以我國相關指引,配合ISO 45001的標準作調整來建立,因此緊急應變的部分不免俗地也是選擇以指引的內容為主要的填充肉肉,會比較具有一致性。

雖然說本文依據我國的指引建立一個類似系統化的緊急應變處理程序和規劃方法,但其實不同組織的危害其實各不相同,所以緊急應變其實也是非常看規劃的人員對於組織內部的了解。這個部分筆者也是建議,緊急應變措施的訂定一定要有第一線的工作人員參與。

本篇是我們職業安全衛生管理系統「規劃」篇的最後一篇文,接下來就要進到PDCA流程的「執行(Do)」的流程,也就是ISO 45001裡面會提到的,對於所規劃的管制措施應該如何進行,以及如何決定職業安全衛生目標。

那我們就下一篇文章再繼續囉: D。

參考文獻

[1] 勞動部職業安全衛生署,緊急應變措施技術指引,2015年