【ISO 45001系列】 規劃-承攬商與外包管制的規劃

發布日期:2022/04/07

前言

非常態性的風險管制措施規劃,終於要來到最後一篇,也就是承攬與外包的管制規劃。

組織有的時候不一定會選擇從外部採購勞務來協助內部的事務執行,而是有可能直接把相關的事務打包以後委託外面的人員來幫忙。比起勞務採購來說組織對於事務還是有一定的控管力,組織一旦把事務外包以後,對於該事務的控管程度其實會下降的。

因此ISO 45001制度認為仍然有規範的必要,而且組織也不能因為把事務外包,就直接不用考慮他的職業安全衛生(如果是這樣那就都外包就好了啊=口=),而有先研究過標準內容的讀者可以發現,相較於採購或是變更管制措施的規劃,承攬與外包的管制內容在ISO 45001的規範中是比較多的。

雖然筆者認為還是需要仰賴其他的規範來做填補啦XD。

ISO 45001中的承攬與外包管制規範

若組織將一部分的功能或過程,安排外部組織執行,此即ISO 45001標準中所定義之「外包(Outsource)」。

在組織有進行功能或過程外包的情況下,ISO 45001標準規定組織應確保外包的功能或過程都已予以管制,確保外包安排符合法規和其他要求事項,以符合組織本身的職業安全衛生管理系統預期結果。

而對於被組織所甄選的外部組織,也就是承攬商(Contractor),ISO 45001標準規定組織應與可能衝擊組織的承攬商、承攬商的工作者以及其他利害關係者的承攬商協調採購的過程,用以鑑別危害、評鑑以及管制職業安全衛生風險。

其理由在於,組織不能因為將部分活動交予承攬商,而排除該部分活動對於工作者的安全與健康責任。

因此,組織可以透過以下手段來確保承攬商以及其工作者,符合組織職業安全衛生管理系統的要求事項:

1. 使用明確定義當事人責任的合約。

2. 使用各種工具,如將以往安全衛生績效作為資格預審,或是將安全衛生相關事項直接作為合約的要求事項,來確保工作場所承攬商的安全衛生績效。

3. 與承攬商協調組織與其之間的危害通報、進入危險區域的管制以及緊急情況的相關程序。

4. 規定承攬商應如何配合組織的職業安全衛生管理系統過程、事故通報。

對於承攬商的執行作業能力,組織必須經過查證後方能准許其開始作業。

本文建議的具體作法

組織外包事務可能會引起的問題和管制必要性

當組織將部份的工作內容交由外部組織執行時,外部組織之人員可能因為對於事業單位不熟悉,且為臨時性的工作,因此常非固定人員,而對於作業現場危害和風險的認知、警覺性都較低,較易發生災害事故。

有鑑於組織不能因為將部分活動交予承攬商,而排除該部分活動對於工作者的安全與健康責任,ISO 45001標準規定組織應確保外包的功能或過程都已予以管制,並符合職業安全衛生管理系統之要求,且要與承攬商協調採購的過程,用以鑑別危害、評鑑以及管制職業安全衛生風險。

外包與勞務採購的界分以及管制差異

根據筆者於「【ISO 45001系列】 規劃-採購管制的規劃」一文中對於勞務採購以及外包的分析結論可知,對於同樣屬於組織自外部引入勞動力的「勞務採購」以及「外包」,依筆者之建議與分析,組織不能僅以後續所簽訂之契約是否屬於民法上所規定之「承攬契約」,作為應受承攬管制或採購管制之分類依據,而是要以組織對於該部分或全部工作內容掌控、規劃是否仍具有一定權限決定應適用的管制措施。

其理由在於,勞動部所訂定之承攬管理技術指引與採購管理技術指引,係依照組織對於該部分之工作內容掌控、規劃程度不同而有所區分。

組織對於勞務採購的工作內容掌控、規劃具有一定權限,因此在管制措施上傾向組織透過契約、採購說明書等對於所採購的勞務訂定安全衛生規格、契約履行方式,組織亦可事先規劃應如何執行,來達到職業安全衛生管理系統之目的。

相對的,對於「外包」的工作內容,組織掌控以及規劃並無太大權限,僅能透過事前承攬商之選擇、溝通協調、施工中的相關管理進而要求承攬商遵守等,來達到職業安全衛生管理系統之目的,相較於勞務、工程採購之管制,外包的部分組織對於契約履行方式較難以干涉,因此造成兩者之間的管制措施及方法不同。

故在外包與承攬商管制措施的設計上,承攬管理技術指引在事前先透過類似採購管制的方法評選承攬商,並自行評鑑欲交付工作內容之危害與風險,再於施工的過程中與承攬商進行溝通並進行相對應管制,其概念類似一般作業環境之風險管制以及採購管制兼採之作法。

承攬商與外包管制的程序和制度概述

ISO 45001標準對於外包之管制僅有相關建議,而對於細部組織應為何種管制措施並無詳述。

有鑑於外包以及前述之勞務採購均屬於組織自外部引入勞動力協助組織全部或部分工作,而針對勞務採購的部分筆者於「【ISO 45001系列】 規劃-採購管制的規劃」一文中因我國職業安全衛生管理系統(Taiwan Occupational Safety and Health. Management System ,TOSHMS)標準與ISO 45001標準差異不大,而採用勞動部因應TOSHMS標準訂定之採購管理技術指引,為求所建立之管制過程標準一致,因此筆者後續對於外包、承攬商之管制亦採用同為TOSHMS標準下勞動部訂定之「承攬管理技術指引」[1]

但是勞動部所研訂的承攬管理技術指引,對於此一部分的作業皆以「承攬」稱呼,如筆者前面所述,是否為承攬契約並不代表一定會屬於此一部分的承攬管制,若以「承攬」稱呼此一部分的作業型態恐有誤解之餘,因此比照ISO 45001標準之稱呼,將本處適用承攬管制之組織工作內容,皆以「外包」稱呼。

本文參考勞動部擬定之承攬管理技術指引與ISO 45001標準,建立本文對於組織外包與承攬商管制措施如下圖。

筆者依據勞動部承攬管理技術指引所建立之承攬管制流程圖[本圖可以點擊放大]

承攬管理技術指引將一般組織可能進行外包的作業分為與製造生產安全衛生無關之「一般承攬」,如興建或擴建工程、機械設備檢修與維護等工作之「工程承攬」,及如化學品、車輛運送之「運輸承攬」。

僅有組織進行外包的工作內容須適用此一部分之外包與承攬商管制,若非組織外包的工作內容,則應繼續適用其他風險管制措施,因此組織在進行外包與承攬商管制規劃之前,必須先鑑別出哪一些工作內容可能進行外包交付承攬商,了解組織哪些作業會進行外包以及外包之種類,有助於外包作業的管制與控制。

不同外包/承攬種類的危害鑑別和風險評鑑的注意事項

由於組織不會因為將部分或全部的工作內容外包,而排除該部分工作者之安全與健康責任,因此為了確保承攬商以及共同作業之組織內員工的安全與健康,即便是外包的組織作業,於正式施工前都應該完成危害鑑別、風險評鑑以及依照風險評鑑的結果採取相關控制措施,並經過審核確認過後才可開始進行施工。

外包作業進行危害與風險評鑑,可以針對不同區域的承攬作業以及風險特性,訂定不同承攬商的選擇基準,如在防爆區內執行動火作業,風險會較非防爆區為高,因此選擇防爆區的承攬商標準便會提高。

確認出承攬商應遵循的安全衛生規定以及防護措施,可以作為擬訂採購規格中安全衛生需求或契約的參考以及查核的依據。

對於組織經常性外包的作業,組織可以透過職業安全衛生管理系統中定期之危害鑑別、風險評鑑等措施,一併辨識可能外包作業潛在的危害、風險以及規劃風險控制措施。

在筆者於「【ISO 45001系列】 「組織前後環節」中的「組織內部議題」探求範圍與內容」一文中的工作者與工作環境盤查中,不論是否為外包作業,皆會建立依照職稱或依照工作內容的清冊,並且依照對應的職稱或工作內容進行危害鑑別、風險評鑑等,因此可以不需重新進行危害鑑別、風險評鑑,可以直接用定期評鑑之結果規劃承攬管制措施。

進行危害鑑別以及風險評鑑時,須注意的事情是,若外包的工作承攬商於作業時可能會引進外部的機械或物料,需於工作者與工作環境盤查時一併評鑑其危害與風險。

而針對臨時性外包的作業,由於不一定於定期危害鑑別與風險評鑑中進行此部分作業評鑑,故筆者建議對於臨時性的外包作業需額外進行危害鑑別與風險評鑑,並規劃對應的風險控制措施。

但由於臨時性的外包作業,若依照經常性外包作業進行危害與風險評鑑,可能會因時效因素而造成更嚴重的危害與風險,或是拖延到整個外包的流程,因此評鑑危害與風險時,可以採用較簡易的方式執行風險評估,如查核表或腦力激盪等方式即可。

對於運輸承攬的部分,由於ISO 45001標準對於「工作場所」的要求係「只要是組織管制的場所,而該場所係人員因工作目的需要而前往」皆屬於,因此除了評估在組織單位內的危害與風險,對於運送如化學品、客戶等交通上之危害與風險需一併評鑑。

組織承攬/外包的危害鑑別與風險評鑑的負責單位

經常性外包的作業,由於多與定期危害鑑別與風險評鑑一併進行,因此根據本文前述之組織架構應由組織內職業安全衛生單位人員負責,這個是比較沒有問題的。

但是,對於臨時性外包的作業,承攬管理技術指引中認為不一定要由職業安全衛生單位人負責,可以由承攬商參考組織的危害與風險評鑑的作法,於簽約後正式施工前提出相關報告。

筆者認為,承攬商畢竟不若組織內部人員了解組織的作業環境,再者依據職業安全衛生法第26條之規定,組織將其事業之全部或一部分交付承攬時,有事先告訴承攬人和再承攬人有關於工作環境、危害因素以及有關職業安全衛生法之安全衛生規定應採取之措施的義務。

若由組織先進行危害鑑別與風險評鑑,組織方能依據危害與風險評鑑之結果所規劃的風險控制措施,列入招標書、請購單或契約之要求項目中,作為篩選承攬商之標準,會比簽約後再由承攬商進行危害與風險評鑑要來的妥當。

故筆者建議,不論係經常性外包作業或臨時性外包作業,都應由組織先進行危害鑑別、風險評鑑以及規劃風險控制措施。

外包時承攬商選擇的考量與注意事項

組織應該考量要外包作業的類型、危害與風險評鑑之結果,除了在招標書、請購單或契約中明列外包項目、承攬商的資格與條件等,亦可將職業安全衛生相關規定與條件列入其中。

承攬管理技術指引認為以下內容應該要明確規範於書面契約中:1. 安全衛生權責義務;2. 職業安全衛生管理組織或人員;3. 與該外包作業有關的職業安全衛生法規、事業單位本身的安全衛生管理規定、防止職業災害或降低風險的具體規範;4. 作業人員資格、安全衛生教育訓練的要求;5. 職業安全衛生業務的執行與監督;6. 外包期間事件的通報及處理方式;7. 特殊作業安全衛生規定;8. 再承攬商的限制、資格要件以及要求;9. 罰則。

由於此一步驟的程序與前述之「採購」類似,本文建議招標書、請購單或契約的撰寫,以及後續提到承攬商的評選直到簽約的程序,可以由組織中的採購單位負責。

針對外包作業的需求,當然,採購單位可以主動尋找合適的承攬商,或被動等待承攬商投標。

優良的承攬商可以確保工程的品質以及安全衛生管理績效,可以降低承攬期間可能發生的災害,也能降低承攬管制所需要的成本和資源。

組織可以要求承攬商依據組織需求提出施工計畫以及職業安全衛生管理計畫,以便提供組織篩選合適的承攬商。

而為了使承攬商能充分了解作業場所環境提出有效的計畫,組織可以提供承攬商在提出計畫或投標前現場查勘,或是透過召開說明會對於本次外包作業進行詳細的說明。

為了避免承攬商之間因為價格競爭影響職業安全衛生管理的設備與經費,可以將職業安全衛生管理經費獨立於原本施工的經費額外編列。

針對承攬商的篩選標準,ISO 45001標準認為可以透過將以往的職業安全衛生績效做為篩選的標準,而承攬管理技術指引進一步的提出可以考量的承攬商選擇因素,筆者整理於下表。筆者建議組織的採購單位可以於評選承攬商時,會同組織職業安全衛生單位,必要時須有最高管理階層參與評選較佳。

筆者整理之勞動部研訂之承攬管理技術指引中對於承攬商可以考量的因素[本圖可以點擊放大]
承攬商施工前的協調程序

與承攬商簽約後,正式施工前,承攬管理技術指引要求負責承攬作業的人員應召集組織相關人員、外包負責人和職業安全衛生人員舉行協調會議。

針對以下內容進行協調:1. 權責以及義務的劃分;2. 合約書、施工說明書應遵守的職業安全衛生法規和事項;3. 人員進出施工場所的路線和活動範圍;4. 車輛、機械、設備進出管制;5. 工作場所和作業環境的危害因素、防護措施、緊急應變等事項;6. 特殊作業管制規定,如用電申請;7. 應提報事件的類型和方式。

除了正式施工前需要舉行協調會議,組織需要設置專門負責人與承攬商的負責人定期或不定期開會溝通,尤其對於作業場所或環境條件有變動,需承攬商配合時更是如此。

此類溝通筆者建議可以透過前述所建立之「溝通制度」,除了可以連結組織外包負責人外與承攬商,對於可能受到外包活動影響的其他工作人員,也可以透過溝通制度來連結。

承攬商施工期間的管理與監督手段
管理手段

承攬商於組織工作場所執行工作內容時,應確實掌握每日承攬商的作業情況、工作項目、地點等資料,以便做好「施工中管理」,組織應要求承攬商於每日工作前先通知或取得該工作地點轄區主管的同意,尤其對於高危險性工作等必須取得核准後方可開始工作。

除此之外,組織應要求承攬商於執行工作內容期間確實執行職業安全衛生事項,包含相關的管制規定、風險控制措施、人員的溝通、事件的提報或處理等,並藉由巡視、檢查或稽核的方式確保承攬商都有確實執行,對於未能遵守相關職業安全衛生規定的承攬商,應該依照情節及合約規定給予不同的處分,如立即停工、記點或罰款等。

若施工中有發生事故,由於組織外包的作業方式與勞務採購較不相同,組織對於所外包的部分工作內容其規劃與掌握程度不若勞務採購高,因此承攬管理技術指引要求須於一定期限內承攬商須提出事故的處理與調查報告,而非由組織負責事故的處理與調查。

當然,這並不代表組織完全就可以置身事外,必要的時候組織還是要給予適當的協助。

針對「施工後之管理」,組織應要求承攬商在每日離開組織工作環境時,對於作業現場都必須完成安全檢點、整頓工作。承攬管理技術指引中提供相關的內容,包含:施工現場的安全確認和環境整理、機械設備安全停機,須離開工作場所的物料和設備須辦理離廠、無須離開工作場所的物料和設備則須比照組織規定儲放,人員離開工作場所的清點,若人員有加班的需求則須取得組織負責人的核准。

離開組織工作場所前,承攬商須向組織負責人報告今日的工作進度、情形和職業安全衛生事項。

監督手段

組織可以對承攬商施以的監督手段,包含工作期間以及完工後的監督、績效評估,監督以及評估的結果,可以作為以後將該承攬商列為禁止、限制或優先外包對象的參考依據。

工作期間的監督,組織可依照外包作業危害的嚴重性與風險採取不同的監督機制,如高風險的作業環境可以採取全程監督、低風險的作業環境可以採用隨時監督、查核的機制,若是工作期間職業安全衛生事項有缺失而有危及人員安全健康之餘,須要求其改善,必要時可要求其停工直至改善完成後再復工。

當然,組織也可以對於承攬商進行職業安全衛生績效評估。

勞動部的承攬管理技術指引中,提供組織可以考量承攬商的職業安全衛生績效內容範例:

1.安全衛生協調會議參與狀況及會議指示事項之辦理情形。

2.負責人及職業安全衛生管理人員與事業單位相關人員之聯繫與溝通情形。

3.施工計畫、安全衛生管理計畫之製作情形。

4.新進人員教育訓練及工地安全衛生教育訓練之實施情形。

5.法定安全衛生資格人員之配置、常駐工地及執行業務之狀態。

6.作業場所之作業巡視之狀態;。

7.訂定及落實安全作業標準之狀態。

8.機械、設備、器具、資材等之管制及安全檢點之狀態

9.整理、整頓、清潔、清掃、紀律之實施狀況。

10.個人防護具使用狀況、安全衛生法規及相關管制規定之遵守狀況。

11.事件通報、發生件數及後續處理與改善之狀況。

對於職業安全衛生績效評估,為了簡化作業可與工期管制、施工品質、作業管理等合併實施,於工作期間較短的承攬商,可於完工後再執行安全衛生績效評估;針對工期較長的承攬商,應定期實施職業安全衛生績效評估。

承攬商完工後的驗收

承攬商完成外包合約的工作內容後,組織除了驗收其是否完成工作契約之要求外,尚須確認攜入的機械、器具、物質等是否都安全攜離,申請借用的機械、設備等都以完整點交,工作區域殘留風險相關資訊都已傳達,且作業期間的安全衛生管理資料都已完整提供後才可以結案。

承攬商與外包管制措施的文件化資訊保存

基於ISO 45001標準要求組織規劃、實施、管制及維持過程都必須以文件化資訊保存。

筆者參考承攬管理技術指引中之建議,認為除了須保存其文件化資訊外,承攬管理技術指引之文件化資訊還須包含以下內容:1.承攬管理計畫;2.承攬人安全衛生管理能力分級之結果;3.承攬規範及合約書;4.施工計畫及安全衛生管理計畫,涵蓋協議組織、危險作業管制、教育訓練及緊急應變;5.危害告知、溝通、協調及各項會議之紀錄;6.平時監督、查核及稽核之紀錄;7.職業災害通報及處理與調查報告;8.安全衛生管理績效量測及評估之結果。

結語

承攬、外包以及勞務採購這幾個詞,其實是筆者在一開始接觸到ISO 45001標準的時候最困惑的幾個名詞,幸好,後來再看了相關的定義,整合了筆者自己的法律背景以及我國的承攬管理技術指引後,總算是豁然開朗了。

為了避免讀者也有陷入相同的困擾,不確定什麼時候要採用勞務採購的採購管制措施、什麼時候要採用外包管制措施,筆者分別在採購管制措施以及外包管制措施兩篇文章之中都有提供相關的分析。

有鑑於組織將事務以外包的方式來處理,那就會失去某種程度上面的掌控權,因此讀者會發現,管制流程的設計上,外包管制其實有很大的程度是需要仰賴承攬商的配合,才能有效落實職業安全衛生管理系統。而這也是為什麼需要跟勞務採購的採購管制措施規劃分開的最主要原因。

雖然ISO 45001標準看似在外包管制上面有相較於其他管制措施較多的規定,但其實還是屬於抽象只有骨架跟概念,不好具體化,因此筆者依然借助了我國TOSHMS的指引來把這個部分的肉肉填起來,變成一個比較完整的外包管制流程。

針對非常態性的危害與風險管制措施,其實差不多就是這幾篇文章,最後一個關於管制措施的規劃,筆者要來談的是,雖然基於常態的風險管制措施下而將風險降到可接受風險之下,但事情總還是會有萬一,如果真的發生不幸的事情時如何能夠處理的-緊急應變措施的規劃。

那我們就下一篇文章見囉: D。

參考文獻

[1] 勞動部職業安全衛生署,承攬管理技術指引,2015年