【ISO 45001系列】 「組織前後環節」中的「組織內部議題」探求範圍與內容

發布日期:2022/04/04

前言

對於ISO 45001職業安全衛生管理系統,筆者已於本站前一篇文「【ISO 45001系列】「外部利害相關者」與「組織外部議題」之範圍與界定方法」有初步的概述以及介紹,而後續筆者將會持續將ISO 45001的其他內容,提供如何於我國現行法之下將條文規範具體化的建議。

本篇文章,筆者主要的重點會放在ISO 45001中「組織前後環節」的「內部議題」。

組織前後環節與內部議題於ISO 45001之規範

在進行職業安全衛生管理系統設置及執行之前,必須先對組織本身進行先期審查,才能了解目前組織現況以及擬定未來可能的改善方向。ISO 45001標準中所規定的「組織前後環節」包含三大部分:瞭解組織及其前後環節、瞭解工作者和其他各利害關係者的需求和期望、決定職業安全衛生管理系統的範圍。此一要求與國家級職業安全衛生管理系統指引中「4.3.1先期審查」概念相同,並與ILO-OSH 2001標準中「3.7 review」的要求相類似。

對於組織前後環節的調查,ISO 45001將其範圍界定為「和組織目的直接相關」且會「影響達成安全衛生管理系統預期結果能力」的內容。並於標準於附錄的「使用指引」中列舉了組織的內部議題應該包含以下的內容:

a. 組織的治理、架構、角色與當責;b. 組織政策和目標;c. 依據資源、知識和適任性所理解的能力;d. 資訊系統、流通和決策的過程;e. 和工作者之間的關係、組織文化;f. 組織採用的標準、指導模式;g. 契約關係的形式和範圍;h. 工作時間、工作條件。

針對「組織內部議題」本文建議的調查方法與範圍

針對組織所為的調查,ISO 45001標準將其分為內部議題以及外部議題之調查,從內容上來看,外部議題主要關係的是組織與組織外環境之間的互動關係,而內部議題則是著重於組織本身的情況調查。由此可知,ISO 45001標準要求組織在架構並執行職業安全衛生管理系統之前,除了必須要先對自己本身的情況有深度的瞭解外,還需要了解組織在大環境中的地位以及可能的影響。

筆者參考ISO 45001的規範,將組織的內部議題分為組織簡介、組織架構、工作者與工作環境盤查以及組織職業安全衛生管理現況等四個部分,並且參考實務對於此一部分所應涵蓋內容的相關建議,於筆者內容中以參考例做說明,並建立完整相關所需的表單做為參考。

組織簡介

組織簡介的內涵其實就是以組織本體作一概括介紹,因此筆者認為此一部分應包含組織的基本資訊,以及ISO 45001標準中所要求組織的政策及目標。關於組織簡介的表單範本參考可以參照下圖。

筆者所整理的,組織簡介表單範本參考[本圖可以點擊放大]

對於組織的基本資訊,筆者參考實務見解[1]認為必須至少包含以下內容:事業單位名稱、事業單位行業別、負責人以及職稱、基本聯絡資訊、事業單位沿革、資本額、員工人數、土地或廠房面積、事業單位活動範圍以及職業安全衛生聯絡人的基本資訊。

由於不同事業單位行業別,會影響可能適用之法規或對於特定法規是否有排除適用之可能,因此筆者建議須包含於組織簡介之中,而相關分類可以參照行政院主計處的行業標準分類進行對照。

關於事業單位的負責人以及職稱,由於職業安全衛生管理系統的範圍,可以包含整個組織或是組織的特定部分,若事業單位後續可能僅針對組織特定部分建立職業安全衛生管理系統,則負責人的部分必須包含事業單位的總負責人,以及該組織特定部分的負責人以及職稱。表單中的事業單位沿革,是指事業單位自成立至今的經歷與歷程,可以簡述重大事項即可。

土地、廠房面積或是事業單位活動範圍等表示,根據ISO 45001標準中「文件化資訊」的要求,可以任一坐標系統的坐標的方式表示、亦可以地圖上表明範圍,並以任何形式和媒體呈現即可,下圖為筆者以國立政治大學山下校區為例,於google map上呈現其活動範圍的表示方式。

Google map上事業單位活動範圍表示方法參考

因為ISO 45001標準雖然規定最高領導階層須決定職業安全衛生管理系統的主要政策與方向,但並未限制一定要由最高領導階層執行所有內容,故還是可以將相關責任與職權交由其他階層進行,所以若組織有將職業安全衛生事項或職業安全衛生管理系統相關事項指派其他階層,則必須記載職業安全衛生相關聯絡人的基本資訊。

對於組織的政策與目標,除了包含組織達成組織目的之政策以及經營理念外,尚須包含組織目前的職業安全衛生政策、職業安全衛生策略方向等。

組織的架構

組織架構的部分主要是針對ISO 45001標準中對於組織內部議題要求的「組織治理、架構、角色及當責」與「正式與非正式的資訊流通與決策過程」。

在呈現組織的架構上,筆者建議可以採用樹狀圖的方式,一方面可以一目了然組織各單位的所屬關係,另一方面亦可以展現出正式與非正式決策形成過程,下圖為筆者參考某製造業所繪製之公司組織架構圖以供參考。

組織的架構樹狀圖參考範例

但是僅以樹狀圖的方式僅能表達組織內部的架構,尚不足以表達ISO 45001中所要求的「角色與當責」,且又因為ISO 45001標準於「領導及工作者參與」一章中要求工作者對於職業安全衛生管理系統的參與。因此筆者建議除了前述的架構樹狀圖外,針對樹狀圖中不同的組織單位,須以表列的方式呈現其職掌業務,而該業務職掌必須涵蓋原本組織目的的業務、職業安全衛生所需負的責任與權責以及在職業安全衛生管理系統中所擔任的角色。

由於組織規模可大可小,小規模組織有時候僅有數十人左右,以「單位」來描述其角色與當責似乎有所不當,因此筆者建議組織可以考量其規模,表列時採取以「單位」或「職稱」的方式,必要時亦可併用兩者來呈現所職掌的業務,相關的表單以及填寫範例可以參照下面兩種不同的表單。

以單位表列之業務職掌[本圖可以點擊放大]
以職稱表列之業務職掌[本圖可以點擊放大]
工作者與工作環境盤查與清冊建立

ISO 45001標準中所規定的內部議題,除了與職業安全衛生現況及前述內容相關外,其餘主要的內部議題則與工作者以及工作環境相關。

與工作者相關的內部議題,包含契約關係的形式及範圍、工作時間的安排、工作條件,而與工作環境相關的內部議題則是包含引入的產品、物料、服務、工具軟體、工作場所及設備等。完整的工作者、工作環境盤查以及清冊的建立,更有助於後續進行危害鑑別與風險評鑑,可以說是職業安全衛生風險管理流程一大重點。

需注意的是此一部分的工作者與工作環境盤查範圍並不排除管理階層,必須同時包含管理階層與非管理階層。

筆者建議,在進行工作者與工作環境盤查及清冊建立時,可以從前述組織架構規劃不同內部單位以及單位人員的盤查,較能避免因ISO 45001標準未能有詳細規定而有疏漏的問題。

但是,不同組織規模其工作分配模式不同,小規模的組織因為人員較少,在工作分配上多傾向一個工作者從事多個不同工作內容;大規模組織因為分工較細,不同工作內容常有多位工作者進行,故筆者認為可以將工作者與工作環境盤查,區分為「以職稱作分類」以及「以工作內容作分類」等兩大類。於小規模組織可以職稱作為分類來進行工作者及工作環境盤查,而大規模組織可以工作內容作分類來進行,或考慮兩者併用,可以避免疏漏的問題。

雖然ISO 45001標準中並未要求必須於工作者與工作環境盤查、清冊建立中有工作者參與或是諮詢非管理階層的工作者,但因為工作者與工作環境盤查與後續危害鑑別有相當關連性,而ISO 45001標準亦有要求工作者需參與危害鑑定的過程,且此一步驟涉及各階層工作者的工作環境,縱使ISO 45001標準並未要求,筆者亦認為此一步驟必須要有工作者的參與及諮詢較為適當。

以職稱作分類

以職稱作為分類者,以單一工作者為主要的觀察對象,若以服務業中的連鎖咖啡店店員為例,便是盤查此店員於工作時間中所做的每一項工作內容、所處的工作環境、接觸過的設備等。筆者認為其盤查以及清冊的建立應包含以下內容,方能符合ISO 45001所要求內部議題的標準:職稱、人數、工作時間、工作頻率、契約形式、薪資報酬來源、工作能力要求、工作內容、工作環境、使用的機械設備與工具、接觸之原物料、外勤內容等,相關表單提供於下圖以資參考。

以「職稱」為分類之工作者與工作環境清冊範本[本圖可以點擊放大]

ISO 45001標準要求內部議題須包含「與工作者的關係」以及「契約的形式」,因此筆者於工作者與工作環境盤查的部分,納入「契約形式與內容」以及「薪資來源」作為必要事項。「契約的形式」不限於一般僱傭、承攬或委任,應涵蓋各種無名契約,且盤查的內容應包含:與工作者簽訂勞動契約之對象、工作者提供勞務之對象以及對於工作者具有指揮監督權限之對象,及描述該對象與組織之間的關係方能完整。了解契約內容以及薪資來源,有助於釐清後續若發生如職業災害等問題的法律關係及責任歸屬。

工作時間作為勞動基準法中主要規範內容外,也是判斷一個工作是否可能造成工作者有過勞可能的基本判斷要素,因此筆者將工作時間作為工作者與工作環境盤查應建立的內容之一。

由於工作時間以及休息時間於勞動基準法中並無明確定義,學者[2]以勞動契約義務本質上探討,認為只要勞工處於雇主得隨時使用支配的狀態,即屬於工作時間;實務之見解則可參照勞動部於「勞工在事業場所外工作時間指導原則」,該見解認為工作時間係指雇主指揮監督下提供勞務、受指示等待提供勞務之時間,休息時間則是勞工自雇主指揮、監督狀態下脫離,得自由利用之時間。

另有學者[3][4]整理德國學界之見解,將工作時間法律意義的判斷依照勞務給付的程度可以分為:1. 實際從事工作的時間:勞動者在指定工作場所,依企業目的給付其依契約所訂勞動力的時間;2. 備勤時間:勞動者雖未實際從事工作,但處於隨時注意準備給付其勞務的狀態;3. 待命時間:勞動者基於特別約定或依雇主的指示,於特定時間內在雇主指示的地點等候,遇有必要情況隨時處理雇主交付的工作,且履行的勞務本質上與勞動契約約定的勞務給付不同;4. 候傳時間:勞動者在此時並無停留於特定地點的義務,僅須告知雇主其所停留之處所及聯絡可能性,以便於必要時加以傳喚。

實際從事工作時間法律性質明顯,較少有爭議且普遍認為係工作時間[5],而候傳時間由於勞動者的活動不受到限制,除了受到傳喚實際前往從事工作的時間外,原則上視為休息時間[3];對於備勤時間、待命時間等情形雖然並不受到雇主實質上的拘束,但是勞動者對之卻又不能自由支配或利用,是否納入工作時間則是具有爭議。

因此筆者建議,在工作者與工作環境清冊建立時,若工作者與管理階層對於工作時間以及休息時間並無相關爭議,則以該職稱契約上表定的上下班時間、中間休息時間為主即可。由於考量不同組織規模對於工作者時間分配的差異性,甚至即便是同一個組織中不同單位工作者的時間分配可能不同,筆者將工作時間的種類分為「固定班」、「輪班制」以及「排班制」,組織可以針對內部不同職稱所對應的工作時間分配進行盤查。

工作時間以及每周上班日數或時數之盤查,可以讓適用於勞動基準法的組織審查不同職稱現行安排下是否符合勞動基準法的相關規定,法定正常工作時間須符合勞動基準法第30條第一項之每日不可超過8小時、一周不可超過40小時之限制,如果組織採用變形工時則依情況須符合勞動基準法第30條第2項、第3項以及第30條之一之相關規定,在中間休息時間的部分則必須符合勞動基準法第35條之規定,原則上連續工作4個小時必須給予至少30分鐘休息時間。加班時數的部分則必須要符合勞動基準法第32條第2項,即每日連同正常工作時間不可超過12小時,一個月原則上不得超過46小時之規定。

對於工作時間、休息時間以及加班時間的盤查,除了可以讓組織先行審查是否符合勞動法規的規定外,也可以讓組織看出該職稱工作時間是否可能有安排不妥當、不必要的夜間工作問題,還可以透過過長的工作時數,看是否可能有人力不足或工作分配不均,甚至過勞的可能。

而在輪班制的工作,依據現行勞動基準法第34條第2項之規定,原則上班次之間至少應有連續11小時之休息時間,即便並非勞動基準法適用之組織,工作者於班次之間仍需有足夠的休息時間,因此筆者將「平均班次間格時間」列為輪班制職稱工作環境清冊建立的必要調查事項。

而在輪班制與排班制的工作中,班次變更頻繁容易影響工作者的作息與生理時鐘,故筆者將班次變更頻率列為輪班制以及排班制列為工作者與工作環境盤查的必要內容,組織可以透過調查班次變更頻率,看出是否可能有過於頻繁調動班次,而使得員工生理時鐘無法適應等問題。

工作內容的盤查是屬於工作者與工作環境清冊建立中最主要的部份,詳細清楚的工作內容敘述能在後續危害鑑別的部分,找出最多且可能的危害,並於職業安全衛生管理系統中建立有效的防護措施。

因此在建立清冊時,對於各工作內容的描述必須詳細、清楚且明確,必要時可以建立各工作內容於整體工作時間中的時間表,或使用流程圖等,必須注意的是,除了例行性的工作內容外,還需要考量到非例行性的工作情況。

依據ISO 45001標準,組織對於會影響或可能影響職業安全衛生績效的工作者,必須決定該工作者的適任性要求,包含從事該工作應具備的能力,適當鑑別與工作和工作場所有關的危害,以及處理職業安全衛生風險的知識和技能。因此在工作者與工作環境盤查的這個部分中,筆者將此一職稱所應具備的工作能力納入盤查的內容之中,組織可以透過重新檢視該職稱所應具備的工作者適任性,審查現職工作者的能力是否符合要求,或是否應調整此一職稱工作之適任性要求。

組織可以依據盤查的結果,於後續規劃適當的教育訓練以及妥善的適任性評估方式,來確保工作者都能維持其適任性。須注意的是,組織於盤查並決定工作者的適任性時,ISO 45001標準要求此一步驟必須要有工作者的參與。

工作環境、工作者使用的機械與設備以及工作時接觸的原物料,皆有可能直接連結到工作環境中的各個危害,如於高空作業的工作者可能會有墜落的危害,而製程中使用有機溶劑可能會造成工作者的直接暴露等,故筆者將其納入為內部議題工作環境盤查的必要內容。

而為了能於後續危害鑑別時有效找出可能的危害,筆者建議在工作環境中,除了文字的描述外,應使用大量的圖片紀錄工作者的工作環境;而在工作者使用的機械與設備的部分,除了記載使用機械的型號,實務[6]建議於必要時須提供影像。對於可能接觸的原物料,需詳細記載其種類與數量,以及可能的接觸途徑。

對於出差或其他原因到事業場所以外的地方工作,依據勞動基準法施行細則第18條以及勞工在事業場所外工作時間指導原則第2條第2項,擬制其工作時間為平時之工作時間,因此必須納入工作環境盤查的範圍之內。

但因為外勤的工作環境以及可能遇到的危害,皆與工作者於事業單位中的工作環境不同,因此筆者將外勤相關的盤查獨立於工作環境,並要求必須同時盤查通常外勤的內容以及外勤的頻率。對於外勤內容的部分,由於無法如事業場所的工作環境盤查詳細,故並不要求需提供詳細的圖片,可以僅有文字敘述,但仍需清楚、明確至足以為後續危害鑑別。

以工作內容作分類

以工作內容為分類的工作者與工作環境盤查,主要係以各不同的工作內容為觀察單位,工作者僅是作為特定工作內容中的「人力」。此類盤查較適用於工作分工較細,單一工作者的工作內容特定者,或類似製造業等以「製程」為主的行業。

筆者認為將以工作內容為分類的工作者與工作環境盤查,分為「與工作相關」以及「與人相關」兩大類,與工作相關者應包含:工作時間、工作內容、工作環境、使用之機械與設備、接觸原物料;而與人相關者應包括:在職人數、人員時間安排、契約形式與內容、薪資來源、工作中的角色與貢獻、工作能力要求,相關表單提供於下圖以資參考。

以「工作內容」為分類之工作者與工作環境清冊範本[本圖可以點擊放大]

又因為工作內容分工較細,且各工作內容之間可能有相連,故筆者建議若進行此分類的工作者與工作環境盤查與清冊建立,可以先建立整體工作內容的流程圖,再依各工作內容中的單元進行盤查。

下圖為筆者參考某鋼鐵公司「型鋼、角鋼」之製造製程的流程圖,以此一流程為例,建立工作者與工作環境盤查時,可將工作分類的主分類訂為「型鋼、角鋼製程」,並於次分類各自就「加熱」、「灑水」、「塑型」等過程分別進行盤查。

組織工作內容流程圖參考例

以工作內容為分類的盤查,與以職稱為分類的盤查不同的是,其工作時間係以每一個工作內容所需的時間為主,工作頻率則是以此工作單位時間發生的次數。以前面的流程圖為例,此處的工作時間即是如「加熱」的時間或是「型塑」的時間,工作頻率便是每一週啟動該二製程之次數。

由此可以看出這類型的工作者與工作環境盤查,並不特別著重於工作者的的獨特性,較難看出工作者的工作時間、休息時間等是否符合勞動法規的規定。

至於工作內容、工作環境、使用之機械與設備、接觸原物料等與前述的要求一致,故於此就不多做贅述。唯獨此一類型的工作者與工作環境盤查,多用於製程類的工作內容,因此筆者相較於職稱為分類的盤查,增加了「可能產生之廢棄物」,有助於後續危害鑑別。

而在與人相關的部分,此一類型的工作者與工作環境盤查係將工作人員作為「人力」,因此重視的是人力的安排。相較於以「職稱」為分類的盤查,筆者於此一部分增加了「工作者於工作中的角色與貢獻」,組織必須於此一盤查時了解工作者於每一個工作內容中所做的事情,以前述的「型鋼、角鋼」的製程為例,組織可能必須描述工作者於特定製程中是負責操縱儀器,或是近距離監控、甚至手動完成等,以方便後續進行危害鑑別與風險評鑑時得做為參考。

組織職業安全衛生管理現況

雖然ISO 45001標準中並未規定組織內部議題需涵蓋職業安全衛生管理現況,但因組織現行職業安全衛生管理現況的盤查,一方面可以讓組織找出現行職業安全衛生管理下可能的漏洞,另一方面可於後續架構職業安全衛生管理系統時,做為參考以及評估可能的花費與差距,故筆者認為應將組織職業安全衛生管理現況包含於內部議題的探求中。

且此一部分應包含以下內容:組織現行職業安全衛生管理區域、組織職業安全衛生負責單位、組織內各職稱或各工作內容的安全衛生現況以及職業安全衛生管理系統驗證的情形。

組織現行職業安全衛生管理區域,依照ISO 45001標準的要求,可以文字敘述其範圍或以地圖上標示其管理區域,就像前面筆者所標示的google map政治大學範圍圖。

組織職業安全衛生負責單位應包含對外聯繫的職業安全衛生窗口,以及組織內部職業安全衛生負責單位的架構。職業安全衛生窗口的相關資訊,筆者將其內容合併於前面有提過的組織簡介表單範本參考表單之中。

而職業安全衛生負責單位與業務職掌,筆者建議可以標示於組織架構,並整合進組織單位及職稱業務職掌清冊內。

組織內各職稱或各工作內容的安全衛生現況,必須包含各作業環境的安全衛生措施以及應用的情況,如個人防護具、工程措施等相關細節,以及作業人員之技術能力、職業安全衛生知識與訓練狀況的內容及頻率,如半年進行1次員工教育訓練等,可以讓組織先行審查是否有不足需額外加強的部分。筆者已將此一部分的內容合併至工作者與工作環境清冊範本中。

而針對ISO 45001中所提及的「職業安全衛生管理系統驗證的情形」,則是描述組織先前通過如OHSAS 18001或TOSHMS相關驗證的日期、異動情況,以及配合ISO 45001標準認證的期限等資訊紀錄。

結語

關於組織內部議題的重要性不言而喻,除了原本對於組織內部要有一定程度的了解才能架設ISO 45001職業安全衛生管理系統外,對於後續進行危害評鑑、風險評估以及規畫管制措施,都能有一個初步的了解與構想。

而且透過筆者這邊提供的標準化檢驗流程以及相關表單,也能確保各類組織在確認內部議題時沒有遺漏,也能同時確認組織目前制度規劃的適法性。

在對於組織的外部議題、內部議題有充分的了解以後,下一篇文章筆者就來談談關於職業安全衛生管理系統的適用範圍決定以及考量。那我們就下一篇文章見囉: D。

參考文獻

[1] 經濟部工業局,製造業職業安全衛生管理系統推動實務手冊-ISO 45001,2019年,P.11-P.12

[2] 黃程貫,勞動法,1997年,2版,P.412

[3] 王惠玲,「工作時間」概念之探討,萬國法律,98期,1998年,P.2-P.10

[4] 黃越欽,勞動法新論,2012年9月,4版,P.323-P.324

[5] 同前註,P.324

[6] 同註[1],P.18